曾经的流金岁月

幸运是轮着来的，对城市来说这是个规律。

千余年前，在农业经济为主导的历史阶段，丰腴的土地、充沛的水源以及扼要的地利，成为决定城市生成崛起的因素。

18世纪60年代，当工业革命风起云涌之际，有新的城市开始崭露头角，它们几乎有着共同的特征：高耸的矿井和体量庞大的机器，不断喷涌火星和浓烟的烟囱，昼夜不息的汽笛声响，行色匆匆的产业工人……工业化给世界经济发展注入了全新的气息和力量，鲁尔、洛林、九州、匹兹堡、休斯敦等等，这些将宝贵矿藏奉献给激进时代的资源型城市，开始成为世界经济“T”台的明星。

从20世纪50年代起，在世界的东方，和当时许多新独立的发展中国家一样，中国开始全面建设自己“独立的工业体系”。在“赶英超美”的声浪中，在“会战体制”和三线建设区域经济布局战略的引导下，克拉玛依、大庆、金昌、白银、乌海、攀枝花、伊春……一座座崭新的城市在荒滩秃岭、大漠戈壁和深山高峡间，奇迹般地诞生并迅速崛起。这些代表国家工业化发展成就和水平的城市，成为当时人们向往的地方，可以毫不夸张地说，这一时期资源型城市的“时髦”地位一点不亚于后来出现的经济特区、IT新城、动漫基地。

应时而生，坦荡奉献。据统计，五十多年来，资源型城市为国家提供了93．6%的煤炭、90%以上的石油，80%以上的铁矿石、70%以上的天然气。其中，大庆原油产量占全国的44．5%，鞍山钢产量占全国1/7，金川提供了90%以上的镍和铂，攀枝花钒钛产量分别占全国的78%和60%。

2003年，我国矿石年采掘量达57.12亿吨，矿业生产总值为5967．54亿元，占GDP的5．1%。由其后续效应，矿业产值及矿产品直接下游产业产值约占全国GDP的30%。

不仅如此，资源型城市在提高城市化水平方面也是功劳卓著。过去的五十多年间，尽管出现上山下乡和鼓励富余城市劳动力回乡务农等逆城市化现象，但我国的城市化率依然从1949年的10．6%上升到2000年的36%，这其中，一大批资源型城市的兴起起到了至关重要的推动作用。

与此同时，我国整体区域经济格局也因此得到了最大程度的优化。资源型城市大多都兴起于偏僻落后地区，随着不断发展壮大，这些城市开始成为周边区域物质财富、精神财富高度聚集的场所和中心市场。位于川西南高山峡谷间的攀枝花尤为显著：从1965年开始经过35年的建设，攀枝花不但发展成为我国重要的钢铁基地、最大的钒钛生产基地，而且也成为川滇交界地区辐射周围2000万人口的经济科技、社会文化的中心。

流金的岁月中，在奋力助推国家工业化和城市化时代列车辚辚向前的同时，资源型城市也为自己的青春年华留下了一个精彩的定格。

辉煌过后的窘迫

1985年12月，一封来自于阜新的信件出现在中共辽宁省委领导的桌面上，写信人是时任中共阜新市委书记马波，信中反映了阜新煤炭资源逐趋萎缩的问题，并请求省委省政府支持阜新发展其他工业产业，寻求新的城市发展途径。

然而，长期以来积累的矛盾所造成的负面效应，并没有因为问题的发现而停止扩大。到2000年底，阜新全市生产总值仅增长0.2%，总量为65亿元，占全省总量的1.4%,全市下岗人员达15.6万人，其中职工12.9万人，占市区职工总数的36.7%，农村贫困人口和返贫人口达60多万人，超过农村人口的50%。这座曾在“一五”期间被国家布局4个“一五六”重点项目的著名“煤电之城”，在为国家贡献6亿吨煤炭和1700亿千瓦时发电量后，开始心力憔悴。

事实上，阜新的发展现状还只是世界范围内资源型城市发展过程的一个片断和中国资源型城市群体性窘迫生存状态的缩影而已。

20世纪30～40年代，最先投入矿产资源开发的西方首批资源衰竭型城市出现，这些城市的经济转型成为世界公认的难题。在之后的几十年中，法国洛林，德国鲁尔区，法、德、卢森堡和比利时接壤地带的萨尔区，英国蒂斯地区，美国匹兹堡、休斯敦、洛杉矶及日本九州地区，陆续在转型的阵痛中艰难探索、前行。

我国大部分资源型城市兴起于20世纪50年代以后，虽已有西方工业化国家的前车之鉴，但在当时特定发展环境和“有水快流”开发思路的影响下，人们已经无法顾及可能出现的后果。到20世纪80年代，同样的发展问题开始困扰着中国的资源型城市。

1999年，有“天南铜都”的美誉的云南东川市，由于资源枯竭，不得不撤消了地级市建制，成为我国资源型城市“矿竭城亡”的第一个实例；2005年9月28日，在第一口油井出油66周年之际，玉门石油管理局正式启动迁移——油田办公及生活基地一并迁至酒泉，而在此前，玉门市政府也开始着手迁址到几十公里外玉门镇，这座被誉为共和国“石油工业摇篮”的城市，在人口急剧外流、城市经济体系分崩离析中辉煌褪去……

与这些“矿竭城衰（亡）”的城市相比，依旧在转型中苦苦跋涉的资源型城市也让人心情沉重。一份全国政协专题调研这样写道：辽宁抚顺，这个还不是资源完全枯竭的矿城，全市140万人中有20万人生活在贫困线以下。全民企业下岗职工要求提高基本生活费标准、集体企业下岗职工要求享受低保待遇等一系列问题引发群体事件，在2002年1～3月份就有94起、4500余人次。据该市市长讲，整个3月，他都在铁路上上班，为的是劝阻矿工不要封堵铁路。

统计显示：1989～2002年，我国城市人均GDP增长速度为8.01%，其中非资源型城市为8.34%，资源型城市为6.92%，两者相差1.42个百分点。正如巴罗等所指出的：从长期看，即使一个很小的增长率差异都会带来生活水准上的很大鸿沟。这个差距显然不容忽视。

然而，这还不是最糟糕的，比起生活水准上的“鸿沟”，资源型城市普遍存在并继续加重的生态环境恶化更让人触目惊心。

据1998年调查，每采万吨煤形成下沉地面3亩，我国每年煤炭开采形成的塌陷土地1.5万～2万公顷，每形成万吨铁生产能力，需占地3.5公顷，每采万吨矿石需占土地0.5～1公顷，全国历年积存的废石、尾矿累计占地6.7万公顷。

在山西，大同50年累计生产煤炭20亿吨，形成采空区近4.5万公顷，孝义市现有土地塌陷面积达到1.5万公顷，占全市总面积的16%。山西八大矿务局有40%的矿区严重缺水，60%的矿区水质不佳，孝义因采煤导致11.4万人饮水困难。煤矸石造成的阳泉市空气污染危害十分严重，近年全市城乡肺癌发病率较上世纪70年代上升了四成左右，20年来，城镇居民人均医疗费年支出数额涨了55倍；在云南，东川水土流失面积占全市面积的68.5％，成为世界雨洪型泥石流发育的典型地区，仅2003年一次泥石流灾害死伤达41人；在黑龙江，大小兴安岭由于过量采伐，原始森林所剩无几，林木蓄水固土抗风沙能力大大减弱，使松辽平原的生态环境失去了天然的调节系统，大庆油田草原退化、盐碱化和沙化的比重已占总面积的84％……

经济结构、产业结构、产品结构急需调整，劳动就业和再就业压力巨大，社会不稳定因素日益增加，城市建设历史欠账过多导致投资环境不佳以及生态环境的不断恶化等等，前所未有的多层面的困难挑战着中国资源型城市的承受能力。

资源型城市转型成为国家战略

1988年3月，参加全国人大七届一次会议的阜新代表与150名全国人大代表联合提出了《关于解决煤炭城市问题》的议案，资源型城市经济转型问题迅速引起全国关注。

“在全党、全社会重视‘三农’问题的今天，我们必须同时高度重视矿业、矿山、矿工、矿城问题。‘四矿’问题如处理失当，既影响国家经济安全和社会稳定，又将对实现现代化建设第三步战略目标带来严重的影响”。2002年3月7日，在全国政协九届五次会议第二次全体会议上，时任全国政协秘书长朱训言真意切地呼吁道。

十四年间，从煤炭城市问题到“四矿”问题，人们在资源型城市转型和可持续发展问题认识上不断全面的同时，对如何实质性地解决这一世界性的难题给予了更多期盼。

1998年，针对大量下岗职工生活困难，企业离退休人员严重拖欠基本养老金等问题，中央政府制定了“两个确保政策”，即确保下岗职工的基本生活费和离退休职工的基本养老金的按时足额发放。这一政策在一定程度上缓解了资源型城市转型中的社会稳定问题。

1998年7月，原中央直属的94户国有重点煤矿下放地方管理；2000年7月，原中央所属的273户有色金属企业和单位下放地方管理。中央政府以此为契机缓解昔日的“地矿矛盾”。

1999年，中央政府在辽宁省做出了关闭资源枯竭型企业的试点。当年，对2户煤炭和7户有色金属矿山实行关闭破产，这是一次关闭资源枯竭型矿山企业的尝试。随后，2000年6月1日，中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（简称11号文件）。这一文件的出台为步履沉重的资源型企业提供了千载难逢的再发展机遇。

在一系列宏观政策作为前提铺垫下，资源型城市转型和可持续发展终于迎来了重要的契机。

2001年12月30日，在李岚清、温家宝两位副总理签字的国务院办公会议纪要上，国务院正式确定阜新为全国资源型城市经济转型试点城市。至此，资源型城市转型和可持续发展正式成为国家战略翻开了崭新的一页。

“要认真搞好资源型城市经济转型试点工作”，2004年3月，在十届全国人大二次会议辽宁团讨论时，胡锦涛总书记指示说：“借鉴国外老工业城市转型的经验教训，从实际出发，探索完善城市生产、生活、就业等综合服务功能的有效途径，大力发展接续产业，促进资源型城市经济转型和可持续发展，更好地发挥城市的辐射和带动作用。”

这年年底，令人兴奋的消息从阜新传来：全市经济结束了“九五”期间低速徘徊的局面，国内生产总值连续三年以20%以上的速度递增，经济总量、工业生产总值和规模以上工业总产值均基本实现四年翻一番，失业率攀升势头得到遏制，城市面貌发生巨大改变。

面对阶段性成果，从中央到地方均保持着清醒的认识：资源型城市转型和可持续发展是一个长期、系统工程，一切才刚刚开始。

对此，《中共中央国务院关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》提出，研究建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型和可持续发展。2005年初，温家宝总理在政府工作报告中强调，完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复补偿机制，研究建立衰退产业援助机制，促进资源型城市经济转型。同年8月，国务院召开东北地区资源型城市可持续发展座谈会，要求有关部门抓紧研究政策措施，在东北老工业基地率先建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。

当两个机制在东北进行积极尝试的同时，一场针对传统“产品高价、原料低价、资源无价”扭曲价格体系的“煤炭资源有偿使用”变革也在位于中部的能源大省山西展开，2006年8月18日“新采矿证”终于亮相，来自长治县的16位煤矿经营者领到了新采矿证，这意味着资源开采的“免费午餐”将渐渐退出历史的舞台。

今天，理性梳理这二十多年来的相关历史，我们不难发现一个循序渐进、兼顾多方、科学有序的国家系统战略体系健全、完善的成长历程，而在这种战略体系光照下的资源型城市步调铿然但不乏稳健、从容。

转型之路艰难漫长

尽管国家从前瞻战略高度布局，各城市也在积极实践和探索，但面对错综复杂的转型和发展局面，如何应对不断出现的新问题、新挑战，如何理性抉择更为有效、精准的解决路径，显然需要敏锐洞察和大智大慧。

我国资源型城市是工业化的时代产物，城市产业具有显著的资本密集型、“超重型”、“一产独大”的特征，加之有80%的城市处于荒凉偏僻地区，因此，长期以来劳动力就业形成过度依附资源型产业的惯性，一旦出现经济、产业、产品结构的大幅调整，失业和再就业困难问题就会集中爆发。就我国发展现状以及正在进行的尝试而言，通过培训解决就业和再就业所产生的巨大压力显然是资源型城市必由之举，中发［2002］12号文件对此亦明确倡导。然而，一项66城市抽样调查数据让我们感到担忧：无论是否得到政府帮助，实现再就业的下岗失业者在寻找工作时都主要依靠自己的努力和社会关系的帮助，其中有86%的人是通过“自己创业”、“亲戚朋友介绍”和“自己应聘/应招”三种方式找到现有工作。事实上，在这方面地方政府也不知道该提供什么样的有效培训，东北某资源型城市劳动部门官员介绍说，劳动部门把组织再就业培训当作一种任务，培训课程是否有效他们很少关心，参加培训者也同样对培训内容不信任，学习纪律松散。

再就业培训的目的就是要将劳动力从过度依附资源的传统产业上转移出来，因此，接续性产业的选择将会直接决定劳动力被重新吸纳的程度。从产业结构的变动趋势看，近几年来，相当多的资源型城市出现第二产业比重不断上升，劳动密集度高的第三产业比重持续下降的趋势。其中，一些资源枯竭城市（包括阜新、抚顺）在发展接续和替代产业时，这样的选择方向亦很明显。第二产业、尤其是第二产业中的重工业，具有资本密集高度的特点，同样的资本投入投在这些产业只能吸纳较少的劳动力就业，这对资源型城市解决就业和再就业问题非常不利。从这一系列表现可以推断，近年来，一些资源型城市的就业困难是由于劳动力供给增加和需求减少或增长减缓两个方面因素共同造成，而有些资源型城市的就业困境直接受制于新兴、接续性产业的选择方向。以抚顺为例，近年来，该市的就业增长主要来自于第三产业，而第二产业的增长相对减缓，对于就业增长的推动更趋于缓慢。因此，资源型城市在新兴、接续性产业的选择上，在选择资本和技术密集型产业的同时，也要大力推动劳动密集型产业的发展。

研究表明，固定资产投资增长率的变化与经济增长率的变化之间存在着长期而稳定的关系。长久以来，包括资源型城市在内的地方政府实际上偏好于通过大规模的投产增长来推动本地区的经济增长。事实上这种期望通过巨额投资建设大项目来解决城市转型和可持续发展的成效并不十分理想，甚至有些大项目建成之日就是倒闭关门之时，比如东北某市投入巨额资金建设化工城便是典型的例证。与此同时，一份调查数据却为我们提供了一种新的思路：大型企业创造一个就业岗位平均需要资金22万元，中型企业需要12万元，小型企业需要8万元（2002）。事实上，国外资源枯竭型城市在实现转型过程中，通过个人努力创办小型企业解决就业问题所占比重有着相当的份额，例如，日本政府于1949年成立了以中小企业为支持目标的国民金融金库，对中小型企业实行多种税收优惠，这种政策直接有力地促进了九州地区新型产业的发展。

在产业发展越来越多地由市场支配的同时，转型和可持续发展也为资源型城市政府职能的转变带来了新的契机。正如许多学者们指出的那样，公共服务是政府应该干的“正事”。以云南个旧市为例，这个有着2000多年采锡历史的资源型城市，由于体制等历史原因，形成政府办企业，企业办社会，政府与企业互相掣肘的局面。2002年8月，在云南省的支持下，市政府与云锡公司签订协议，将市属6个矿山、2个工厂全部划归云锡公司，云锡公司也将企业所办医院、学校和公安全部移交政府管理。可以说，转型不仅是城市经济的转型，同时也是政府职能的转型，政府把该管的事情管好，之外的事情让市场自己决定。

世上没有一劳永逸的解决之道，但只要坚定地秉持创新理念的火炬，闯出一条属于自己的发展之路，任何城市都有机会成为新时代的幸运者，包括曾经或正在负重前行的资源型城市。