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以“访前法律工作室”推动“诉访分离”

时间:2020-04-15 11:32  来源:深圳市福田区信访局   作者:   点击:
核心提示:信访工作作为社会治理的关键领域和重点领域,深圳市福田区信访局通过设立“访前法律工作室”,在推动“诉访分离”,实现信访工作法治化方面取得了相当的成效。
   
    福田区作为深圳市中心城区,是深圳人流、物流、信息流主要汇聚地。福田区区委区政府在直面中心城区人口密度大、经济总量大、发展速度快,老问题尚未解决,新问题不断涌现,各种利益诉求复杂多样,群众维权意识高,信访问题关注程度高、影响范围广的情况下,在坚持通过信访工作实现社会治理这一工作理念指引下,积极探索适合基层信访法治化工作实际的创新之路,并于2014年8月起在全国率先创设了“访前法律工作室”。

    所谓“访前法律工作室”,是指通过引入专业法律团队开展访前甄别、疏导、分流,将信访分流工作前移,实现诉访分离、逐级受理,为来访群众提供优质法律服务和及时就地解决问题的新型信访工作模式。该模式最大的特点是:一专多能。所谓一专是指“访前法律工作室”的律师以专业化的法律服务引导信访分流;所谓多能是指“访前法律工作室”在法律服务功能之外兼具心理疏导等功能。该模式基于以人民群众为中心的信访理念,突出信访的服务功能。信访部门作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带,理应主动调整适应群众的需求。随着社会的不断发展,面对日益突出复杂的矛盾纠纷,群众对如何解决矛盾往往不知所措,存在对法律咨询和服务迫切的需求。近年来,福田区处理的来访事项中,约有80%不属于信访事项,应通过诉讼等法定途径解决。福田区信访工作从这一现实出发,通过设立“访前法律工作室”,以专业的法律服务,方便人民群众,解决实际困难。

    有关“访前法律工作室”的理论内涵,课题组在《以“访前法律工作室”推动“诉访分离”——信访法治工作“福田模式”的理论内涵》一文中进行了概括与总结。本文继续聚焦于“访前法律工作室”,着重从实践层面对相关做法进行总结与提升,以期为信访工作改革提供一个参照样板。

一、“访前法律工作室”的主要工作思路

    习近平总书记指出,“改革开放进入攻坚期、深水区,面临的都是发展起来以后的问题和难啃的‘硬骨头’,牵一发而动全身。要以改革开放的眼光看待改革开放,充分认识新形势下改革开放的时代性、体系性、全局性问题,总结运用好改革开放的经验启示,是我们克难关、解难题的关键。从坚持辩证思维、处理好‘六个关系’,到运用试点先行、逐步推广的科学方法;从坚持顶层设计和基层实践相结合,到更加注重改革的系统性、整体性、协同性,深入推进供给侧结构性改革,打赢三大攻坚战,以重点突破带动全局……改革开放以逢山开路、遇水架桥的智慧和韧劲,不断激荡起改变中国、影响世界的澎湃动力,驱动中国号巨轮驶向更加深阔的水域。”

    在充分理解了习近平总书记的讲话精神的前提之下,为进一步提升“访前法律工作室”的实施效果,深圳市福田区信访局于2018年5月起,根据原有工作模式和工作机制,在过去几年运行中所存在的问题,提出了“提质、提效、提心”三个基本的提升思路,继续完善、升级“访前法律工作室”。

1、提质。主抓质量,以专业化、规范化的服务,提升访前法律工作室的服务水准。访前法律工作室的设立目标在于推进诉访分离,方便群众,保障权利。专业的素养是法律服务的核心竞争力,这就要求在律师的选拔与准入,服务质量的评估,以及案件分流的标准方面下足功夫,减少群众的负担,满足群众的法律需求。

2、提效。主抓流程,完善工作机制,形成程序闭环,切实解决群众问题。访前法律工作室最终的成败,在于能否切实解决信访问题。这就要求对现有的访前法律工作室的工作机制进行适当的调整,形成更加完善的程序闭环,以促进信访问题的切实解决为中心。

3、提心。主抓定位,强化“访前法律工作室”的法律服务功能,增加其他服务内容,凸显特色。当前的访前法律工作室未能凸显差异性,核心原因在于定位不清晰。传统的以诉访分离为核心的工作模式,未能有效把握信访工作。作为党和国家群众工作的重要方式之一,信访工作承担着连接党和群众关系的重要任务。信访工作的好坏,影响着党的群众中的形象,需要认真对待。在“访前法律工作室”的定位上,要突出专业、服务两大特色,提升人民群众对党的拥护,夯实执政党的群众基础。与此同时,增加“心访”等其他服务内容,努力让“访前法律工作室”更贴近民心。

    从宏观的理念上看,“访前法律工作室”以“提质”、“提效”、“提心”作为信访工作思路,这既是对信访制度历史价值的回归,也是对新时期“社会治理转型”的回应。一方面,它突出“服务”的内涵,践行“以人民为中心”的信访工作理念,有利于继续发挥信访在联系党和人民群,坚持“群众路线”方面的作用,这是信访制度历史功能的当代延续。另一方面,新时期面对日益复杂的社会局面,党和国家从总体意义上提出“治理体系”与“治理能力”现代化的要求,信访工作作为社会治理的重点领域和关键领域,高质、高效完成信访工作,是推动信访治理转型的应有之义。

二、“访前法律工作室”的主要措施

    福田区信访局设置的“访前法律工作室”将信访处理分解为三大环节,分别为:甄别审核环节,分化引流环节和事后完善环节。每一个环节通过程序性设置,实现整个信访流程无缝对接。

1、甄别审核环节
1)律师介入信访工作,推动诉访分离。通过购买公共服务的方式,借助于市场化力量,将律师引入信访工作,推动诉访分离。信访工作,本质上是群众工作,要干好信访工作,对律师的工作能力、经验都提出了较高要求。《广东省信访条例》第八条第二款规定:“国家机关应当建立信访工作人员培训、交流、激励机制,提高信访工作人员的能力和水平”。因此,提高律师准入门槛,加大入岗律师的统一培训很有必要。一方面,结合相关法律、法规,经典案例,统一律师对案件的分流认定标准;另一方面,由有经验的信访工作人员传授基层工作经验,尤其是群众工作的经验,在整体上提高访前法律工作室的服务质量。

2)建立投诉请求统一分类、认定标准,类型化处理诉访分离。在甄别审核环节,如果没有较为适合的统一的分类、认定标准,依靠律师对相关法律的理解与自由裁量,这就会导致分流审核的标准不统一,不同律师之间可能存在较大差异。差异过大的结果,会降低访前法律工作室的工作效率,损害工作室的公信力。因此,一方面,结合《信访条例》、《广东省信访条例》、《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》和《人民调解法》等法律、法规及国家信访局相关文件规定的基础上,结合福田区信访工作的具体实践,制定相对统一的投诉请求分类、认定标准。另一方面,由于信访事项本身复杂、多样,除了制定统一的投诉请求分类、认定标准以外,根据以往经验,福田区信访局可以选取各类典型案例,建立类型化的典型案例指导制度,发放到各访前法律工作室,以供参照。这样既可以相对统一各工作室,各律师分流标准,又为一些特殊情况留下弹性空间;同时还可以提高办事效率,方便、快捷。

3)制定《访前法律工作室告知书》。来访群众在完成登记之后,进入访前法律工作室。由于实践中很多访民对访前法律工作室、信访与其他救济途径之间的差别以及国家对信访秩序新规定等方面的认识和理解还存在一定的偏差,因而,需要通过《访前法律工作室告知书》,用简短、专业和通俗化的语言,让访民对相关知识和法律有所了解,进而帮助访民正确理解信访行为,同时,为后续信访工作的开展打好基础。

2、分化引流环节
    该环节主要解决分化引流所涉及的部门过多,案件协调难度大,有推诿现象等问题。
1)专业化甄别,标准化分流,优质化服务。当信访诉求来到访前法律工作室后,专业法律团队在了解完请求内容和相关信息后,按照标准化分类、认定标准,对投诉请求进行甄别、分流,并通过耐心、细致和专业化的服务,为访民做好释法、说理和引导的工作。具体可将信访诉求分为如下五大类:(1)人大、法院、检察院、监察委员会职责范围内处理的信访事项;(2)依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的事项;(3)行政法定途径处理的事项;(4)信访途径处理的事项;(5)其他事项。
    之所以如此分类,理由如下:一般来说,公民提出的信访请求,都是针对国家机关或国家机关工作人员,通常是请求国家机关作为或不作为。从思维习惯的角度来看,信访局第一步要判断信访人的诉求是属于行政信访的范围,即信访请求的内容是否属于行政机关的法定职责。因此,人大、法院、检察院、监察委职责范围内的信访事项都可以排除出去。第二步是判断该请求的内容是否属于诉讼、仲裁或行政复议的主管范围,据此可以将依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径的处理的事项排除出去。第三步是判断该请求的内容是否属于本级人民政府信访工作部门负责处理的事项,即《广东省信访条例》第27条规定的事项。第四步是判断请求的内容是否属于政府已经作出处理的事项。如果尚未经历政府作出处理的环节,则应告知信访人按照法定程序请求行政机关处理。如果行政机关拒绝作出处理决定、已经作出处理决定但信访人仍然不满意,则启动信访程序进行调查并作出处理。经过上述四步,剩下的就属于“其他事项”,属于信访部门灵活处理的范围。

2)“心访”工作室的有机衔接与配合。信访诉求经过分类和认定,如果不属于上述(1)、(2)、(3)、(4)任何一种救济途径,而被归入(5)其他事项,这就说明该信访诉求,要么无需救济,要么无法救济。这时候,访前法律工作室需要为其提供心理咨询服务,排解来访群众的心理情绪,通过讲解法律和政策,帮助其树立科学的信访观,必要时引导进行行政救助。当然,面对人数众多,来访群众不稳定的情况,访前法律工作室应首先提供心理咨询服务,然后再按照工作流程,接访、引导。

3)强化调解程序的先导性作用。当前的工作机制在强化法律在信访工作中的主导性作用的同时,弱化了调解的功能。信访工作的性质决定了调解在化解信访工作中应有一席之地。“访前法律工作室”应该强调依法调解,调解与法治相结合,柔性手段与刚性手段配合使用,将信访救济纳入到多元化纠纷解决体系中来。
    国务院《信访条例》第十三条规定“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要,建立政府主导、社会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制。信访工作机构应当组织有关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、社会志愿者等共同参与,运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法,依法、及时、合理处理信访人的投诉请求”。  《广东省信访条例》第四十三条规定:“国家机关办理信访事项,可以依法进行调解;经调解达成调解协议并履行完毕的,调解协议书作为信访事项终结的依据”。在甄别审核环节,强化调解,一则减少难以定性的模糊信访案件,二则减少导流程序中部门之间推诿现象。
    因此,访前法律工作室在分类、认定信访请求之后,在具体导入各救济方式之前,应该建议来访者,就来访请求进行调解,并提供《建议人民调解劝导书》。调解成功,按照调解相关规定,就行调解,制作调解协议书,完成结案,并引导当事人向人民法院申请司法确认。如果调解不成功,则按照分类、认定后的结果,导入相应的救济途径。

4)强化信访诉求分流、引导的法理支持。对于分类、认定后的信访诉求,访前法律工作室根据不同的分流、导入途径,给出分流、导入的法律依据和说明,方便来访群众救济的实现。具体而言,分为如下四类:第一类,对于“人大、法院、检察院、监察委员会职责范围内处理的信访事项”,访前法律法工作室向信访人出具《信访事项转送告知书》,为访民提供导入该途径的法律依据,引导其向有关国家机关投诉;第二类,对于“依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的事项”,访前法律法工作室出具《不予受理告知书》及其《劝导书》,除了告知信访人向有关国家机关提出以外,应当在《不予受理告知书》中为访民提供导入该途径的法律依据,以及事实和证据提炼、搜集的标准和要求,最大限度地为其提供专业性的法律服务;第三类,对于“行政法定途径处理的事项”,访前法律法工作室向有权处理机关出具《信访事项转送/交办函》,在15日内直接或者通过下级信访工作机构转送、交办至有权处理机关,在交办函中载明分流、导入具体法定途径的法律依据和理由;同时,向信访人出具《信访事项转送/交办告知书》告知信访人转送、交办去向,并在《信访事项转送/交办告知书》中载明分流、导入具体法定途径的法律依据和理由,引导其通过行政法定途径解决;第四类,对于“信访途径处理的事项”,访前法律工作室出具《受理告知书》,将信访请求转化为信访事项,按照《信访条例》和《广东省信访条例》相关规定办理;第五类,对于“其他事项”,访前法律法工作室出具《不予受理告知书》,并说明理由,同时,引入“心访”服务,必要时进行行政救助。出具《不予受理告知书》的目的是监督“访前法律工作室”,避免“访前法律工作室”将合法合理的信访诉求认定为“其他事项”。对于任何依法依规提出的信访请求,信访部门都应作出受理或不受理的决定,并将告知书送达信访人。

3、事后完善环节
1)对有权处理机关退回的信访诉求进行研判法律服务。信访诉求被分类、认定后,如果出现有权处理机关对转送、交办机关提出异议,这时应按照相关衔接机制的规定。访前法律工作室,根据这些退回的法律依据和理由,组织研判,形成最终意见,再次出具《信访事项转送/交办函》,并说明再次分类、认定的法律依据和理由。如果有权处理机关再次退回信访诉求,该案件交信访局与相关单位,按照有关衔接机制,协商解决。

2)对不接受分类、认定的信访人进行“心访”服务。实践中,群众的信访诉求已经经过访前法律工作室分类、认定,有了救济的途径和方式,但仍然有信访人,并不接受此结果,采取各种方式,甚至是极端方式上访。对此,访前法律工作室应该对其进行“心访”服务,在进行心理咨询的同时,将国家对信访秩序的相关规定,进行耐心的讲解,疏解信访人情绪,增强信访人法治意识。在符合相关法律、法规的情况下引入行政救助。对于长期非访行为,在搜集证据的基础上,交由公安机关依法处置。

3)对每一件分类、认定后的信访请求进行法律服务满意度打分和回访服务。群众信访诉求被访前法律工作室分类、认定后,访前法律工作室应及时邀请信访人对专业法律服务进行满意度打分,并要在一个月内,对来访群众就访前法律工作室的服务情况,进行满意度调查,并回访其信访请求救济的进展情况,并做出必要性的解答工作。

4)提高对信访信息、数据的统计、汇总。信访情况直观反映当前社情、民情,在收集各种一手信息的基础上,努力将访前工作室打造成信访部门改革创新智库,为基层信访改革及提升工作质量出谋献策。针对重点领域与信访高发区域进行访情、民情进行研判,提前布局,防止大规模社会冲突。信访形势分析报告能够为党委和政府部门的决策及监督提供重要依据。访前法律工作室,应当每月汇总各类分流事项的相关数据,形成月报,报送信访部门研判,并于每年第一季度向上一级人民政府信访工作机构提交上年度依法分类处理信访诉求工作报告。

5)加大对访前法律工作室的宣传力度。访前法律工作室要想真正发挥作用,首先必须让民众知晓。可以借助普法教育、法治进社区等活动,积极宣传访前法律工作室;在互联网时代,可借助新媒体,如微博、微信等新媒体传播访前法律工作室;通过对信访高发的重点区域进行定点宣传,提高访前法律工作室的知名度,增进民众对访前法律工作室的理解。亦可定期举行开放式的活动,例如定期举办工作室开放日,邀请社区居民参观访前法律工作室的运作过程。

三、“访前法律工作室”操作规程
(一)第一步:登记、核查
    登记相关信息,填写《来访信息登记表》,进入国家信访信息系统登记录入。登记录入应严格按照国家信访局《信访事项网上办理工作规程(试行)》的规定进行。登记录入后,查看是否属于正常访。如果属于,拿着《来访信息登记表》进入访前法律工作室;如果属于非访,“心访”服务介入,并指导信访人阅读《非访行为法律风险告知书》,必要且符合相关法律和政策时,进行行政救助。

(二)第二步:进入访前法律工作室陈述信访诉求、阅读《访前法律工作室告知书》
    1、进入访前法律工作室后,根据专业法律团队首先要求信访人阅读《访前法律工作室告知书》,专业法律团队对信访人针对《告知书》不清楚的对方,进行解释说明服务,阅读理解后,信访人确认签字。
    2、信访人根据专业法律团队的提问,陈述信访诉求,专业法律团队在电脑系统,对信访请求进行记录、概括和录入,完善《来访信息登记表》。

(三)第三步:访前法律工作室分类、认定信访请求
    访前法律工作室专业法律团队根据《信访诉求分类、认定清单及法律依据汇编》对群众的信访诉求,按照“人大、法院、检察院、监察委员会职责范围内处理的信访事项”“依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的事项”“行政法定途径处理的事项”“信访途径处理的事项”和“其他事项”五大板块进行分类、认定。
具体工作要求为:(1)对于“人大、法院、检察院、监察委员会职责范围内处理的信访事项”,访前法律法工作室向信访人出具《信访事项转送告知书》,在《信访事项转送告知书》中为访民提供导入该途径的法律依据,引导其向有权国家机关投诉。
(2)对于“依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的事项”,访前法律法工作室出具《不予受理告知书》及其《劝导书》,除了告知信访人向有关国家机关提出以外,应当在《不予受理告知书》中需要为访民提供导入该途径的法律依据,并简明扼要地为其归纳、总结出通过该途径解决可能使用的法律以及事实和证据提炼、搜集的标准和要求,最大限度地为其提供专业性的法律服务;
(3)对于“行政法定途径处理的事项”,访前法律法工作室向有权处理机关出具《信访事项转送/交办函》,在15日内直接或者通过下级信访工作机构转送、交办至有权处理机关,在交办函中载明分流、导入具体法定途径的法律依据和理由;同时,向信访人出具《信访事项转送/交办告知书》告知信访人转送、交办去向,并在《信访事项转送/交办告知书》中载明分流、导入具体法定途径的法律依据和理由,引导其通过行政法定途径解决;
(4)对于“信访途径处理的事项”,访前法律工作室出具《受理告知书》,将信访请求转化为信访事项,按照《信访条例》和《广东省信访条例》相关规定办理。
(5)对于“其他事项”,访前法律法工作室出具《不予受理告知书》,并在告知书中说明不予受理的理由;同时对信访人进行“心访”服务,在符合法律和相关政策的前提下,进行行政救助。

(四)第四步:先行人民调解建议
    访前法律工作室专业法律团队在对群众信访请求进行分类、认定后,其中对“依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的事项”和“信访途径处理的事项”,根据《中华人民共和国人民调解法》的有关规定,对可以适用该法的信访诉求,应当建议进行人民调解,并提供《建议人民调解劝导书》。调解成功的,制作调解协议,引导进行司法确认。调解不成功或不愿意接受调解的,对“依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径处理的事项”导入司法程序救济;对“信访途径处理的事项”导入信访受理程序救济。

(五)第五步:分类、认定被退回的应对机制
    信访诉求被分类、认定后, 如果出现有权处理机关自收到该诉求之日起5个工作日内,在详细说明理由的情况下对转送、交办机关提出异议,这时应按照相关衔接机制的规定。访前法律工作室,根据这些退回的法律依据和理由,组织研判,形成最终意见,再次出具《信访事项转送/交办函》,并说明再次分类、认定的法律依据和理由。如果有权处理机关再次退回信访诉求,该案件交信访局与相关单位,按照有关衔接机制,协商解决。

(六)第六步:访前法律工作室工作反馈、总结和满意度评查
    群众信访诉求被访前法律工作室分类、认定后,访前法律工作室应及时邀请信访人对专业法律服务进行满意度打分,并要在一个月内,对来访群众信访请求救济的进展情况,进行反馈性询问,并登记,录入电脑系统。访前法律工作室,应当每月汇总各类分流事项的相关数据,形成《访前法律工作室甄别疏导分流月报统计表》,报送信访部门研判,并于每年第一季度向上一级人民政府信访工作机构提交上年度依法分类处理信访诉求工作报告。


四、“访前法律工作室”流程图







(责任编辑:张宇民)


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