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乡镇改革的关键在于县政改革

http://www.cuew.com/ 2008-11-24 16:46:12 来源：admin

覃道明
乡镇改革是农村综合改革的重要组成部分。新一轮乡镇改革尚在推进中，无论在理论上，还是实践探索上都仍有不断深化的必要。

    这一轮乡镇改革，从一开始就似乎存在着悖论：改革的目标是增强乡镇政府的公共服务职能，将其转型为服务型政府；而改革的主要手段却一直是围绕削弱乡镇政府的职能展开的。目标与手段好像是相背离的。但如果我们进一步分析就会发现,这一悖论其实只是理解上的误差。

    一、怎样理解乡镇改革的目标

    对将乡镇改革的目标定为“建立服务型政府”的理解，不能局限在乡镇层面，而应定位于“农村基层政府”层面。笔者认为，这个服务型的“农村基层政府”应主要是指县政。从这一角度看，乡镇改革并没有使政府的服务职能削弱。

    农村税费改革以前的乡政，其基本职能是服务和服从于汲取乡村资源以支持现代化建设的国家战略的，管治强于服务、汲取大于供给是其职能的基本特征。乡镇的公共服务主要体现在义务教育、乡村道路、水利设施等建设和维护上。由于乡镇财政存在着自筹性的制度缺陷，以农民为自筹的主体，事实上，乡政所提供的公共服务，相当一部分是通过加重农民负担才得以实现的。因此，在农村税费改革以前，乡镇社区公共物品的供给在本质上是农民的自我供给。从这种意义上说，不能认为是乡改导致乡政弱化、虚化，削弱了乡政府的服务职能，因为这种能力本来就相当有限或相对不足。

    乡镇改革实施后，政府用于农村公共服务的投资是逐年增加的。以湖北省为例，自2004年起在全省推广“以钱养事”农村公益性服务新机制，财政投入及服务项目逐步增加。从2007年起，省财政用于“以钱养事”的资金由农村人口人均5元提高到10元。2008年6月23日召开的湖北省农村综合改革办公室工作会议做出决定，从今年起，省级安排的“以钱养事”资金标准提高到每个农业人口15元，全省达到6亿多元。同时，为减轻“大湖区”农民的负担，对范围内的公安、石首等11个县市区，不再以任何理由收取排涝费、防汛和堤防维修等费用。地方的投入也是不断增加的。尽管还存在着运行机制和管理上的不完善，“以钱养事”的经费有制度性耗损的现象，但不能否认的是其中的大部分用在了农村公益事业上。

    当然，公益性服务的增加，不一定是乡政提供的服务项目增多，这中间有省及中央政府投入的增加，也有县政服务职能的提升。但对农民而言，只要能享受到更好的服务就可以了，对服务到底是由乡政、还是由县政及以上政府提供，是不必去关心的。因此，改革的目标是要提升政府公共服务的能力，至于由哪一级政府提供服务并不是最重要的。

    时至今日，仍有不少人津津乐道于人民公社时代农民的“高度组织化”，国家运用强大的政权机制动员民众（绝大多数为农民）建成了大批农村基础设施项目，这些设施在今天的中国广大农村仍在起着不可替代的作用。但是，那个时代国家对农民的成功组织动员，在以后的现代化进程中不可能再被复制，而且其体现的“极权主义”、“全能主义”治理理念恰恰是建构现代乡村治理体系所应该抛弃的。源于对目前乡村社会中农民的组织化程度下降而更加“原子化”的忧虑，从而怀念人民公社时期农民的严密组织性，充其量只能是一种怀旧情绪的流露，于解决当前农村的现实问题并无多少作用。当我们感叹中国的农民“有太多的自由”时，也不要忘记在改革之前的几十年中，中国的农民“太没有自由”。否则“大包干”这种事也用不着农民按手印偷偷地干。

    总之，我们不能因为怀念过去就要求回到过去，不能因为目前改革存在一些问题就否定改革。

    二、乡镇改革的关键在于县政改革

    目前,乡镇改革的问题越来越显示出其不可能在乡镇解决。诚如赵树凯所言：“从根本上看，乡镇政府目前所面临的问题，不是‘乡镇’问题，而是‘政府’问题。如果非要说是乡镇自身的问题，也只能说，是政府问题在乡镇层面的体现。从这个意义上讲，乡镇政府之命运，紧紧地系于中国政府的改革。”（赵树凯:“乡镇政府之命运”，《中国农村观察》2006年第7期）

    就现状而言，目前乡政改革的关节点愈来愈集中于县政，县政改革已经成为乡镇改革的关键。理由如下。

    1.乡政的压力主要来自县政，只有县政的职能转变了，乡政才能真正转变职能。从建立减轻农民负担的长效机制看，目前乡镇所面临的“压力型”体制，有可能促使乡政的再度扩张行政，从而放大其作为“经济人”的自利本性，导致对农民和其他社会组织的利益侵害。另外，在制度安排上留有“一事一议”这样一扇可以找农民收费的“小门”，尽管操作难度较大，但实际上已有地方借此加重农民负担。乡政的这些行为，均可以从压力型体制中找到根子。在这种体制下，为了出政绩，往往不计成本，使部分领导干部的政绩变成了国家的“政治债务”，因为这些政绩的创造者是靠支取政权的威信来博取个人的政绩的。（李彬：《乡镇公共物品制度外供给分析》，中国社会科学出版社2004年版，第102—103页）

    2.县政在农村公共服<

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