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概括地讲，土地金融其实是土地与金融两个概念的融合，泛指与土地有关的金融活动。具体指利用各种可能的方法和工具为土地开发利用筹集、融通、清算资金，提供相应服务的所有金融活动，包括土地抵押贷款、土地信托、土地保险、土地证券等。
土地金融政策作为经济增长的助推器、稳定器、转换器，可以把经济增长速度拉高，也可以把经济稳下来，还可以优化区域发展结构，调整生产力发展布局。一般来说，在封闭经济条件下，当消费和投资的增长超越潜在生产能力、货币信用投放超越商品流通需要、投资增长超越消费水平时，经济往往会呈现过热的特征，并通过物价的不断上涨表现出来。这时运用全面紧缩土地金融政策工具可以实现经济的减速与降温。在社会主义市场经济条件下，强化和完善土地金融政策参与宏观调控，可以保证国民经济持续稳定发展。
国有土地资产是社会主义公有制的体现，也是国家对宏观经济进行控制与调节的砝码与工具。据国土资源部的调查，2007年，我国城镇土地面积是3.4万平方公里。城镇土地资产承载在土地上的价值或资产大概28到34万亿元。城市国有土地沉淀资本的激活，要求建立土地资本市场，要有比较完善的土地金融政策做指导。
值得注意的是，强化和完善土地金融政策参与宏观调控，不能把土地仅仅看作是国有资本、资产和资源；或仅仅看作是《民法》的一种制度，而应上升到国家宪政问题与国家行政管理问题的高度。作为宪政问题的土地利用是强调土地的国家利益和社会利益，而不仅仅是经济利益。因此，我国巨大国有土地沉淀资本的激活，有待于金融工具的运用。
发挥市场经济对土地资源配置的基础性作用，实质上就是发挥资本对土地资源配置的基础性作用。而国家对土地市场，从而对宏观经济的调控，除了利用行政手段外，还要利用经济手段。所谓经济手段，主要就是金融手段，即通过资本进行调控。为了达到土地与社会经济协调发展，使我们的稀缺土地资源得到高效集约使用和永续利用这个目标，迫切需要改变传统的土地行政管理模式，导入土地金融管理机制与土地金融政策。
在开放经济条件下，如果国内的储蓄不足而导致投资过低，经济过冷，往往可以借助土地金融政策工具扩大贸易顺差和提升资本流入来扩大国内投资与消费的规模。如果国内的储蓄过高，导致投资过高，经济过热而消费不足，则可借助土地金融政策工具扩大逆差，资本的流出去消化过剩储蓄，充分利用国内生产要素扩大就业。和土地的行政配置政策相比，土地金融政策作用的特点是利用市场机制引导投资走向、加快发展模式转型。
近几年我国经济一直在高储蓄、高投资、高顺差，低进口、低消费、低保障的“三高三低”条件下运行。其中，高顺差源于高出口低进口，高出口低进口源于高投资低消费，高投资低消费源于高积累，高积累原于高储蓄，高储蓄源于政府公共服务职能缺位，社会发展失衡，以及资本市场欠发育，社会投资渠道稀少等。其中，教育、医疗、社会保障、公共产品供给不足，国民收人分配格局严重失衡，财政税收调节职能尚未完全到位，城乡存在二元格局等是居民保持高储蓄的重要因素。
高储蓄是我国改革开放以来社会经济发展的一个重要特征。在封闭经济条件下，平衡高储蓄的办法有扩大国内投资，形成与高储蓄相对应的高投资经济。在开放经济条件下，平衡高储蓄的办法是高投资，扩大出口和对外投资，通过商品和资本的输出，消化和吸收国内过剩的储蓄资源。
自20世纪90年代以来，我国主要是依赖扩大出口的办法来平衡国内高储蓄的。这使我国经济增长模式从传统内需驱动型变为外需驱动型。1993年以来，我国进出口顺差不断扩大。正是由于不断扩大的贸易顺差及资本流入，我国的外汇储备也急剧增加，给人民币带来了升值压力，也给央行回笼货币带来压力，国际上的贸易争端也逐年增多。这样日趋严峻的外部形势与过多的内部流动性实际上预示了我国依赖外部需求平衡国内储蓄的经济发展模式已经接近极限。
针对这种情况，党的十七大报告提出了转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展的“八项”主张。只有通过社会经济发展转型，只有通过发展金融市场，包括土地金融市场，资本市场等等，推进金融体制改革，才能彻底解决我国“三高”发展模式所带来的困境。
通过土地金融政策的创新，辅之以其他的调控政策，将外资、内资与顺差引到公共服务与社会发展上来，扩大新农村建设投资、教育投资、社会保障投资、技术更新改造投资以及自主创新、高科技开发、军事工业、机械装备方面的投资，把投资引导到我国城镇化、工业化、现代化建设中最需要的项目和领域中去。通过结构调整战略，扩大国内需求，扩大就业，加快我国社会发展转型与现代化进程，是摆脱“三高”怪圈的首选策略。
针对我国土地与房产领域存在的市场扭曲与金融风险问题，2007年10月25日起，央行再次上调人民币存款准备金率0.5个百分点。由此普通存款类金融机构将执行13%的存款准备金率标准，达到近年历史高点。这已是央行2007以来第8次上调存款准备金率，而且上调频率逐步加快。作为重点调控的房地产行业，经过前期的持续利空政策影响，北京、上海、深圳等一线城市坚挺的房价开始局部松动，金九银十这一传统销售旺季，成交量大幅萎缩，形成有价无市的格局。一线城市房屋销售量的明显下滑，增加了市场对房地产行业的担忧，此外，中天置业老板携款潜逃事件，也对地产行业产生了深远影响。
但是，从房地产调控的实际效果与过程来看，对货币政策的期望不能太高。一是，货币政策并不是万能的；二是，依靠货币政策进行调控的空间已经不多。
过高的房贷与过紧的“银根”，中国房地产行业的变革与分化已经不可避免。
第一、整合、并购活动增多。如，“大吃小”现象增加。传统的经营模式、企业运营模式、盈利模式将在并购活动中进行调整，房地产企业的管理提升和企业价值重新定位势在必行。
第二、产业细分加剧。房地产整个产业链条将会出现纵向切分，企业更趋向于专业化，专注于链条中的某一个环节，而不会像以前那样追求“大而全、小而全”。
第三、企业融资多元化。随着中国金融市场的逐渐开放，房地产行业的升级，企业的投融资结构会逐渐改变单一依赖商业银行作为主融资渠道的局面，直接融资渠道逐渐拓宽，融资产品品种明显增加。
第四，以地产基金为特征的房地产金融将取代以贷款为特征的房地产金融时代将来临。
第五，在房地产金融时代，压缩对土地的投资和投机，特别是对房地产开发囤地的投资和投机，关键是降低土地投资的盈利率。
这就需要国家运用财政政策和财政资金，以中央能够直接掌握的强大资金为后盾，制定正确的土地金融政策，约束私人资本对土地的投资与投机，并支持地方政府特别是经济落后地区的地方政府的土地开发、公营产品的生产以及房地产的发展。
在货币政策的调整中，要更明确调控的目标，加快现有政策工具的改革，要进一步提高货币政策的透明度、公开性、可信度。同时，应加强货币金融政策与地产政策的协调组合，进行深入调控。货币政策必须与地产政策相互协调，密切配合，才能引领房地产市场走出目前的困境。土地金融政策应该是这两种政策的结合点。作为我国重要的宏观调控工具之一，土地金融政策对于我国房地产宏观调控中实施的财政政策与货币政策具有基础性支撑作用。
由于土地资产与金融资本的必然联系，目前我国可调控土地的资本价值已经成为社会各种利益集团竞相追逐的目标。紧缩“地根”的宏观调控政策，在一定程度上刺激了我国土地和房地产市场价格的不断上升，货币政策调控举步维艰，土地管理形势异常严峻，土地金融问题日益成为社会关注的焦点。
当前，土地管理红线失控形势异常严峻，工业化、城镇化对土地的压力持续加大，土地资本虚拟化隐藏着巨大的房地产和金融风险。我国经济发展与运行态势，客观上要求土地金融政策深入参与宏观调控，发挥土地的物质保障作用，完善我国国有土地收入的形成与分配机制，促进宏观调控目标的顺利实现。
土地金融政策参与宏观调控，有利于形成以行政为主的，以经济和金融手段为辅的多层次的、灵活的土地管理制度。完善与发展中国的土地管理制度，是保护耕地红线，保障国家粮食安全的根本。
我国人多地少，耕地资源尤为紧缺，处理好经济发展与耕地保护的矛盾是一切工作的重中之重。因此，现实的国情决定了我国必须实行世界上最严格的土地保护制度，而严格的土地管理制度必然要求高度集权，以行政与计划为核心的中央土地管理制度相配套。但是，长期以来，由于行政与计划土地制度过于强调对土地资源的行政指令性供给，缺乏对地方土地供给与使用的有效控制机制，使得地方土地的供应与使用无序、粗放，造成耕地资源越来越紧张，人地矛盾突出。
通过土地权利束分离的土地金融制度创新，对增量土地资源和存量土地资源进行重组、调整和再利用，促使产生最大的经济产出，以内涵式土地供应方式替代外延式土地供应方式，形成土地的经济供给。它能最大程度地发挥土地由于资产特性形成的对土地供应的有效能力，更重要的是，有利于国家形成对耕地严格保护、利用和管理的新机制，增强中央对土地资源行政控制和管理的有效性，有利于形成科学的土地管理制度和体系。
1994年，世界银行估计我国农、林、牧和保护区用地的总资产价值是22.3万亿元。我国有学者估计，我国农民18.27亿亩耕地的价值近15万亿，村庄建设用地价值近19万亿，二者相加大概34万亿。乡村人口2.5亿户，仅耕地和宅基地，不算地上房屋及其他设施，大概每户平均拥有13.6万元的土地资产。也就是说，我国农民不是一贫如洗，有着非常大的资产潜力。如果这些沉淀的土地资产能通过土地金融政策与资本市场“激活”，一是能将我国市场上巨大的流动性引向农村，缓解流动性过剩与新农村建设资金短缺之间的矛盾，二是能通过加快人口、资本与土地等生产要素的流动与重组，解决目前我国土地节约与集约利用问题、城市化与工业化对土地的压力问题等，逐步满足我国巨大的民生需求。
然而，在我国，由于缺乏统一、全面、完整、并符合中国特色的土地金融政策，导致土地在不同的主体手中显示出不同的属性。具体说来，在农民手中，土地只是能够种植粮食或农作物的物质资源，不能流通，更不能投资；在地方政府手中，土地成为资产，可以流通，但不能投资，是城市发展的空间依托；而在开发商手中，土地成为地地道道的资本。
实际上，土地是资本的存在形态，与货币资本、产业资本的性质是一样的。因此，在土地资本层面上，如果农民、政府（县市政府）、开发商三者的权利处于绝对不平等地位，就会导致正义和公平的缺失。众所周知，在市场经济条件下，对资源的剥夺和对劳动力的剥削是资本的本质属性，否则就不能称其为资本。在城市化过程中，一方面，农民大量赖以生存的土地资源被剥夺；另一方面，农民变为中国城市中收入最低，生活处于最下层的农民工，或者作为劳动力并没有获得应有的报酬和相应的待遇，其根本原因就在于开发商手中的土地是资本，而农民手中的土地只是资源。农民不能与开发商进行经济上的抗衡。
从立足于土地的资产特性出发，建立土地资产—资本运行体系，通过对国家、地方政府和其他主体对于土地权利的剥离，设计以土地资本及其资产收益体系为支撑的土地金融制度，如利用建立土地基金的模式，中央可以利用土地国家所有者的角色对地方政府无序、不经济的供地采取制衡，有效保护耕地，指导城市有序发展，又如建立土地征购和土地发展基金，对农民，尤其是对失地农民进行长期的实现自我生存和自我发展的资金支持，增加对农业、农村的投资，不断提高农民的生产积极性，缩小农村与城市收入差距，缓解城市就业、交通和居住等压力，有效实现城乡经济的统筹发展。此外，从政策实施的层面来说，逐步实现国家对土地供应的经济、适度供给以及对土地市场适时、适当的干预，体现国家宏观调控的目的。所以，制定正确、统一的土地金融政策是维护社会公平和正义，和谐平等地推进城市化有序发展的需要。
强化土地金融政策是当前和未来相当长一段时期我国宏观调控的客观要求，因为土地金融政策能从十分广阔的领域推进社会体制、机制与政策的变革，有利于建立经济协调发展和经济主体利益均衡的新秩序。
第一，通过土地金融政策可以对空间发展权利实行引导与调控，逐步解决城乡二元结构问题和东西部发展差距问题。
第二，通过土地金融政策可以推进社会保障性公共物品的提供，进而能较好的解决农村社会保障与城镇保障性住宅建设的资金来源问题。土地承载的功能很多，它能解决的问题也很多。而能不能实现土地的全部功能，在很大程度上取决于土地金融政策。例如，美国在开发一片土地时，有20%-30%比例作为保障性住宅。法国规定20%土地作为保障性住宅推出。但是，专门开辟一些区域建设保障性住宅，这些区域容易形成贫民区现象。我国集体土地需要国有化才能出让，政府完全可以出台一些附加金融条款，在土地出让过程中适度地考虑保障性住宅的比例，或以土地资产经营收入设立土地基金，以土地基金作为保障性住房的直接来源，就可以较好地解决城镇保障性住宅建设问题。
第三，通过土地金融政策可以推进集体土地的流转与农村社会保障体系建设，解决土地二元结构问题与目前城市化中普遍存在的“人户分离”问题。由于农村土地的直接保障功能限制了土地的流动性。不能流动的集体土地限制了土地经营与产出效率的提高，进而限制了土地的资产化、资本化发展进程，最后限制了农村劳动力向城市的转移。城乡二元结构的突破，农村社保与城市社保的统一，城乡统筹发展等等，都要求社保进入农村。社保如何进入农村，关键是要通过土地金融政策解决集体土地的资产化、资本化与上市流转问题。因为，只有资产化与资本化，土地才可以被切割，才可以上市流转。土地的价值能被发现与被激活，土地增值收益才可以转移到社保上去。
土地资源的社保功能退出了，它的资产社保功能就会提升。农村土地增值收益如果转移到城镇保障性住宅上去，农民就可以直接带资进入城镇。如果在新征的国有土地出让中专门划出一部分建立土地基金为农村的社会保障提供服务，城乡统筹发展就会进入一个更高的层次。
20世纪九十年代开始，我国实行国有土地有偿使用和出让制度，推行招拍挂市场机制；之后，我国又实行土地收购储备制度。按照这些制度，以市县政府为主的地方政府成为土地一级市场的垄断供应人和直接调控者。2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确要求，工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让。
在土地供给紧缩的局势下，范围不断扩大的招标、拍卖、挂牌出让方式，一定程度上剌激了地价上涨。随着土地的供给不足，导致房地产业未来可售面积下降，造成房源紧张，从而造成地价与房价交错上涨。宏观调控的出发点是要控制固定资产投资增长速度，稳定房价。2004年到2007年期间，尤其是2007年，房价与地价相互攀升的形势表明：土地供给紧缩与全面招拍挂的土地政策，对国家宏观调控的总体目标的顺利完成产生了一定的负面影响。
针对宏观调控中存在的问题，2007年，我国出台了一系列新土地政策。这些新政策收到了一定宏观调控效果，但由于尚未涉及到我国市场经济发展的深层次问题，所以未能达成预定调控目标。以《关于加大闲置土地处置力度的通知》为例，地方政府执行起来难度较大。由于地方政府高价卖地，土地开发企业必然高价买地。由于高价买地必挤压土地开发资金，企业必然通过囤地来缓解资金紧张，通过囤地期间土地资产的自然增值来平衡买地的高成本。现在政府要把高价卖出的土地收回来，今后必然没有企业敢接政府的盘。政府卖地、招商、引资发展经济的努力化为泡影。所以，这个政策很难执行，至于效果就更难说了。
2007年由国土资源部、财政部、央行联合制定的《土地储备管理办法》正式发布。作为首个全国性的关于土地储备的规范性文件，对严格土地管理、加强土地调控、促进节约集约用地具有重大意义，同时，也意味着国家以土地为闸门进行房地产和信贷调控的能力进一步加强
《土地储备管理办法》能否起到所要求的调控土地市场的作用，受到规定自身的限制。例如办法规定，地方政府为土地储备抵押贷款提供担保不受法律保护。如果土地储备中心贷款没有政府担保与合法的土地使用权作抵押，必然面临资金危机。办法规定，政府土地储备的主要职能是宏观调控。显然，《土地储备管理办法》突出了土地储备的政策性，削弱了土地储备的商业性，土地储备资金的来源进一步恶化。土地储备没有资金来源，土地储备的宏观调控能力自然丧失。
自1996年我国第一家土地储备机构上海土地发展中心在沪成立11年来，土地储备制度迅速推广，至今全国已有2000多个市县相继建立这项制度，其运行涉及拆迁、土地征收、城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多个方面。实践表明，土地储备制度在促进我国城市化进程和经济发展方面起到了积极作用。显然，突出了土地储备的政策性，削弱了土地储备的商业性，土地储备资金的来源进一步恶化的《土地储备管理办法》，如果没有新的扶持性的土地金融政策出台，这些土地储备机构将面临生死问题。
金融是现代经济的核心。经济稳定发展需要金融支持和调控；经济稳定发展也会给金融改革发展提供基础和条件。当前，我国金融改革发展面临新的形势。从国际上看，经济全球化深入发展，资本流动规模不断扩大，金融创新日新月异，金融对各国经济和世界经济的作用与影响明显增强。同时，国际金融领域的竞争日趋激烈，不确定性因素增多，外部金融动荡对我国金融业冲击的可能性加大。
例如，从2007年3月至今，美国银行受次贷危机影响，其股价表现疲弱。2007年10月后，几家主要银行3季报所披露的巨额亏损更进一步加速了银行指数的下跌。这种趋势蔓延到了中国。截至2007年11月初，国内银行股指数一直维持稳定上升态势，最高为9385.16点。而随着次贷危机扩大，我国银行股指数也应声下落。2008年1月，国际机构预测中国银行的次贷潜在损失将达20亿美元的消息公布以后，我国股指大跌，银行股指数跌幅将近20%。
尤其是近年来，我国城市经济的快速发展和大量外来人口的涌入，带动了房地产市场的迅速发展。在外来开发商眼里，我国的房地产市场无疑是一块诱人的“奶酪”。同时，对人民币升值的预期的利益驱动，也使得境外资金大量涌入。
国际资本充足乃至过剩，将会产生资本流动性效应，大量的短期投机性资金涌入中国，这些“游资”中相当一部分将流向房地产市场，从而推高房地产价格；我国房地产市场由于利润率高、流通性较好将成为这些资金集中的场所，最终导致房地产价格上扬。大量外资进入我国市场，通过掠取土地价值获得我国经济发展红利，严重影响我国国际收支状况和宏观调控成效。
从国外来看，随着我国金融业的全面开放和我国市场的快速发展，大量外资进入我国，国际金融竞争日益激烈。从国内看，我国工业化、城镇化、市场化、国际化进程加快，经济结构调整和经济社会发展对金融的需求日益增加。2006年12月11日加入世界贸易组织过渡期结束后，我国金融业进一步对外开放，特别是取消了外资银行经营人民币业务的客户和地域限制，竞争更加激烈。在这种新的形势下，我国金融业既有新的发展机遇，也面临更为严峻的挑战。我国金融业处在一个重要的转折期，也处在一个重要的发展期，我们必须充分认识进一步做好金融工作的重要性和紧迫性。
随着中国资本市场的扩大与成熟，中国地产基金业崛起。同时，海外金融机构在中国的渗透范围和业务越来越广，大量外资涌入国内，分享我国的经济发展红利。我国经济面临着经济全球化和国际收支平衡的巨大挑战。土地金融政策是构建房地产金融发展、升级、转型的重要工具，有利于抑制外贸发展的不利态势，限制大量海外游资的套利行为，维护我国国际收支平衡和经济稳定持续发展。
强化与完善土地金融政策参与宏观调控，对平衡与抵御国际金融风险具有十分重要的战略意义。
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