土地宏观调控专题调研组
二OO八年二月

在社会经济转型、发展方式转变、国际金融环境动荡的重要时期，强化与完善土地金融政策深入参与宏观调控，对我国宏观调控的成败得失、国民经济的持续稳定发展具有重大的理论与现实意义。本报告通过分析我国当前宏观调控的整体形势与存在的突出问题，阐明强化与完善土地金融政策参与宏观调控的现实紧迫性，提出了强化土地金融政策创新并积极参与宏观调控的具体建议。

二、当前我国土地领域宏观调控面临的突出问题

2007年，央行按照国务院加强和改善宏观调控的统一部署，运用各种货币政策工具，10次上调存款准备金率、6次上调存贷款基准利率，保持了货币信贷平稳增长，使金融运行保持平稳。国土资源部门出台了一系列新的有针对性的土地政策，加大了对闲置土地处置力度，规范了土地储备行为，防范了违规土地抵押贷款的金融风险，对宏观调控产生了积极的影响。
但是，由于经济发展速度偏快，制度与政策建设相对滞后，我国土地领域宏观调控仍存在一些问题，主要表现为“三个扭曲”，“两个风险”和“一个失衡”。

（一）房地产供求关系明显扭曲

实现房地产供给与需求平衡，防止房地产价格过度上涨，是国民经济发展与宏观调控的重要任务。未来几年我国城镇化水平仍将以每年一个左右的百分点的速度上升，预计到2020年达到60%以上，未来新增城镇人口4亿多。快速城市化背景下的大量城市“移民”需要在城市安家置业，加上旧城拆迁改造，原有城市居民改善住房条件等，我国城市房地产需求长期将处于一种稳步上升状态。
然而，目前我国房地产供给与需求关系却出现明显脱节和扭曲，既表现在需求方面，也表现在供给方面。其中，需求扭曲是矛盾的主要方面。
住房信贷政策纵容了部分居民的购房欲望，放大了住房购买需求，使购买需求偏离了居民实际收入的支付能力。目前个人购房，90%以上的房主是通过个人住房按揭贷款实现的。1998年全国银行发放房贷426亿元，2005年房贷总额为49100亿元，7年间飙升115倍。工、中、建三大行房地产贷款中的个人住房贷款2006年底达到11761亿。这表明，1998年以来我国房地产投资和市场需求的快速增长，基本上是建立在国内银行贷款基础上的。如果没有个人住房贷款的快速增长，就不会有快速的购买需求膨胀。过多的按揭贷款购房是居民购买力的透支，对房地产，乃至对整个国民经济的平稳发展是不利的。
房地产投资与投机需求的扩大，是房地产供给与需求关系明显扭曲的因素之一。在房地产繁荣景象的引导下，众多投资者将投资目标转向了房地产市场。2007年，全年房地产开发投资25280亿元，比上年增长30.2%，加快了8.4个百分点。房价不断上涨的局面相继吸引了社会的投资与投机资金，大量投资与投机需求挤占了自住性商品房的供应，楼市的刚性需求得不到有效释放，形成恶性循环，房价步步走高。对房地产价格的上涨预期又放大了对住房的超前消费需求，超前消费需求加剧了现阶段的住房紧张局面，同时也透支了房价，透支了未来一定时间内的消费。

（二）土地价格与价值严重扭曲

地价是房价的重要组成要素。地价与房价存在互动关系，正常的地价是由房价所决定的。如果同一地区楼面地价高于房价或接近房价，就出现了房地产的价格与其价值的背离。2007年，全国各地城市拍卖地价不断创出新高，以致很多新拍出的地价（楼面地价）比周边正在出售的楼盘房价还高。上海新江湾城的楼盘售价刚刚超过1万元。6月21日下午，上海新江湾城D1地块楼面地价高达12509元／㎡，共以12.6亿元的天价落入浙江绿城手中。楼价与地价的倒置现象已经在全国各地蔓延。地价高于楼价，土地资产价值过度放大，推动银行贷款向楼市与土地转移。房地产企业不断扩大融资，积极入市购置土地，不断推进国有土地资本化发展进程。2007年底，银行体系每向房地产行业注入4元资金，就有1元被沉淀在土地上。25%的房地产信贷资金沉淀在土地上，是在地价高于楼价的市场环境下出现的，其中至少存在50%的市场泡沫。地价高于楼价，不仅推进房价高涨，而且使房地产泡沫固化。固化的房地产泡沫为房地产价格进一步高涨打开了空间。

（三）土地收益分配关系高度扭曲

我国自20世纪80年代开始了城市土地使用制度改革。之后，逐渐把城市国有土地使用权从所有权中分离出来，在市场中流转，形成了城市国有土地使用权的一、二两级市场。应该说，这是一项重大的制度改革和机制创新。但是，随着市场经济的进一步深化和发展，现有土地有偿使用与流转的制度在执行中出现一些弊端：
第一，集体土地经征收转变为国有土地所产生的收入，含有被征土地的期权收入，开发权收入，用途改变收入等。而这些收入基本上没有对农民进行全额补偿，国家与农民之间没有实现土地收益公平分配。分配关系存在扭曲。
第二，由招拍挂等制度所产生的国有土地出让金收入，含有土地期权收益，国家长期投资建设和城市发展，及基础设施建设效应等所形成的多重级差地租收入，理应首先归公，再按照收益分配机制在国家层面上进行合理分配。由于制度设计不尽合理，目前，这些土地收益事实上绝大部分归地方政府和企业所支配。
第三、由于国有土地出让金收入由地方政府支配，国家土地所有权事实上被虚置，激发了地方政府强烈的卖地冲动，加剧土地收益分配关系的扭曲程度。地方政府以“卖地机制”粗放发展本地经济，造成重复建设，土地资源浪费，经济结构升级在低水平上徘徊。
第四、按照两权分离的原则，国务院行使国有土地所有者代表的职能，县市政府不是所有者的代表，而是使用者的集合。但，实际上县市政府收取并使用土地出让金。国家作为土地所有者的经济利益并没得到真正体现，扭曲了国家利益与地方利益的关系。
第五、建设用地存在明显的区位优劣和等级差异，不仅存在“卖地比赛”，而且出现“好地多卖”的现象，即越是经济发达地区，卖地就越多、越快，投放的资金就越多，超出房地产开发和经济发展所需要的资金。大量的土地出售在给企业带来了机会，给当地政府带来了充足的资金的同时，给企业和银行可能带来了金融风险。同时也加剧了区域发展的差距。
第六、失当的土地出让金分配使用制度产生了许多腐败和其他问题。各种力量对土地收入的争夺与瓜分，离不开政府机构、银行、房地产开发企业与资本市场。近年来，我国最大的腐败案件发生在土地开发、城市建设与房地产开发领域，群众上访与投诉最多的案件都与土地有关
总之，由于国有土地的收入形成与分配机制尚待完善，现有土地出让收入的分配与使用，出现了事实上公平分配关系被高度扭曲的现象。

（四）银行等金融机构潜藏较大金融风险

截至2007年6月末，全国商业性房地产贷款余额达到4.3万亿元（不含公积金贷款），同比增长24.5%。其中，个人住房贷款余额2.6万亿元，同比增长23.9%；房地产开发贷款余额1.7万亿元，同比增长25.6%。而且，商业性房地产贷款占本币贷款已从2004年的13%上升到2007年6月末的17%。从6月末到10月末，我国房地产开发贷款余额增加了6000亿元，达1.76万亿元。也就是说，在一年多时间里，住房消费信贷增长了一倍以上，这段时间也正是国内各地房地产价格上涨最快的时期。
由于我国金融体系改革滞后于经济的发展，从而引致我国房地产金融风险主要集中在以银行为主的金融机构中。我国房地产金融信贷余额逐年增加，年均增长保持在30%以上。截至2007年上半年，我国房地产金融信贷余额占金融机构全部信贷余额的17.13%，比1998年高14.29个百分点，是GDP的40.27%。在部分城市，如北京、上海、广州，我国房地产金融信贷余额占银行总的信贷比例都超过了50%。房地产信贷已经成为当前银行的第一信贷。而如果一旦房地产行业出现波动，高比例房地产信贷势必加大银行的流动性风险。
房地产开发企业银行信贷资金比重已超过53%以上。在珠三角等地区，地产贷款（含开发贷、个贷）已占到银行中长期贷款总额的60%以上。房地产业的资金对银行高度依赖，银行资产质量对房地产业高度依赖。由于房地产业目前已处在泡沫阶段，我国银行信贷风险增大，银行信贷风险增大反过来放大房地产开发的泡沫风险。
银行等金融机构潜藏的较大金融风险，不仅来自房地产开发企业银行信贷资金比重过高，而且来源于近年出现的大量违规信贷以及低质量的信贷。2005年江苏省审计厅专项审计发现，江苏20所省属高校普遍负债运营，银行贷款至少占总资产的30%，部分学校甚至超过了60%。保守估计，全国高校贷款已超2000亿元。其中，天津高校的贷款达到50多亿元，河北高校70多亿元，山东高校130亿元，陕西高校贷款90多亿元。据研究日本高等教育的学者史朝教授的考察，“在日本，公立大学向银行贷款是不可想象的，没有哪一个大学可以向银行地贷款。”高等教育学者邬大光也认为，“从国外的情况看，大学不能向银行贷款，世界上只有极个别国家的私立大学可以向银行贷款。大学负债经营，尤其是公立大学大量向银行贷款，恐怕只有我国存在。”我国高校贷款是以教育收费权与学校信用为抵押的。如果高校招生困难，高校贷款就会成为不良贷款。

（五）我国粮食安全与耕地“红线”面临威胁

目前，我国耕地只有18.27亿亩，人均仅有1.39亩，不到世界人均水平的40%。2020年以前，是我国全面建设小康社会的关键时期，也是工业化和城镇化加快发展的重要时期，我国城镇人口还将继续增加，经济建设占用一定数量的耕地不可避免，土地供需矛盾日益尖锐。要在2020年前保持18亿亩耕地这条红线，每年耕地净减少指标不高于200万亩。
土地供给紧缩和全面招拍挂政策的实施，虽然从指标上与成本上限制了土地的过度供给与浪费，十分有利于把每年耕地净减少量控制在200万亩以内，但客观上也造成了地产价格的迅速提升。由于出现地方政府征地成本与开发商购地融资成本的“双低”局面，加上国家对土地资产所带来的收益又没有相应的财税调节措施，土地供给紧缩和全面招拍挂政策的实施，培育了地方政府土地经营与开发商土地资本的暴利模式。
在土地经营与土地资本暴利模式条件下，企业炒地可以获得囤积土地的资产增收益，地方政府炒地可以提高相应的土地财政收入。这刺激了地方政府大面积征收集体土地的积极性，也强化了开发商以天价对国有土地进行争夺与囤积欲望。上海苏宁环球集团以6.7万元/㎡楼面价、44亿元天价拿下单价“地王”;长沙北辰实业与北京城市开发集团联合体以92亿元夺得一块土地，楼面地价超过每平方米3500元;天津深圳振业集团以10.6亿元拿下一块3.68万平方米的地块，楼面地价每平方米8800元。武汉金地集团以6879元/㎡楼面地价拿下武汉京汉大道地块，创全市楼面地价新高。武汉上海豫园商城以35.02亿元天价竞得武重地块，楼面地价在3290元/㎡左右
全国最大的“地主”是碧桂园。2007年8月末，该公司总土地储备量已经达到了惊人的4500万㎡。其土地储备量超过土地储备量第二的房地产企业近一倍。截至8月11日，富力地产分布各地的土地储备总量约为2092万㎡。万科2007年上半年土地储备规模超过1500万㎡。新世界在全国各地的土地储备已达1753万㎡。越秀土地储备达600万㎡。华润置地土地储备量也达到819.9万㎡。开发商如此大量高价购置并储备土地表明，我国土地市场正常的供求关系已开始消失。
2006年全国发现的土地违法行为及立案查处的土地违法案件，无论从案件数量，还是涉及的面积，都较2005年有大幅度上升。其中，查处的当年新发生违法行为、当年发生立案的案件及其所涉及的土地面积，上升幅度更大。全年共发现土地违法行为13万多件，涉及土地面积近150万亩。部省两级直接立案重点查处的违反土地利用总体规划和国家产业政策批地、非法占用耕地等违法用地行为，共收缴土地15万亩。
2005年我国房地产企业平均新增土地储备36.2万㎡，而2006年这一数字达到51.11万㎡，提高了41.18%。2007年，我国房地产企业平均土地储备总量为380万㎡。随着国家土地和房地产金融调控政策的不断调整，房地产企业不断进行融资渠道创新，资本规模急剧扩张，土地购置面积也越来越大。我国房地产企业的土地储备与总资产规模之间呈同向变化趋势。从地产市场来看，《中国房地产土地囤积及资金沉淀评估报告》认为，到2007年底，房地产开发商囤地约为10亿平方米。
从耕地减少速度来看，1996年10月31日全国汇总的耕地总数为19.51亿亩。10年后的2006年的10月31日只剩下18.27亿亩。2007年减少了460.2万亩。若按照10年平均1240万亩的减少量计算，3年后就将突破18亿亩红线。自从严格管地的要求提出到今年，时间已经过去了3年，但形势却更加严峻。如果这种趋势不能得到扭转，我国耕地“红线”与粮食安全难保。
针对企业大规模争夺与囤积土地问题的的严重性，2007年底国土资源部出台了《关于加大闲置土地处置力度的通知》，要求加大对闲置土地，特别是房地产开发领域土地闲置处置力度。社会各界希望此举能终结“地王”时代。但是，在一个资本追逐财富和收入的年代，谁掌握了土地就掌握了产业链的上游，就会得到资金的青睐，财富就滚滚而来。
在开发商眼里，土地只不过是获得财富和追逐盈利的手段，是不折不扣的资本，至于一亩地能产多少粮食，能养活多少人，无需他们考虑和关心。房地产企业占有土地越多，企业的竞争力就越强。一些开发商只所以不惜化高价巨资收购和储存大量土地，目的之一是为了提升自身的竞争力，并在同行获得垄断地位，进而得到长期的垄断利润。在这一过程中，资本是强大的动力和实力，而土地只是重要的物质手段。

（六）宏观经济运行中重要结构失衡加剧

1、国际收支失衡加剧

2007年我国际收支不平衡问题依然十分突出。上半年，经常项目顺差1629亿美元，资本和金融项目顺差902亿美元。6月末，外汇储备余额为13326亿美元，比上年末增加2663亿美元 。如果国内外经济形势不发生较大变化，我国国际收支大额顺差将是一个长期现象。国际收支持续顺差，外汇储备大幅增加表明我国综合实力和国际竞争力不断增强，有利于我国经济增长、结构升级和技术进步。但是国际收支顺差过大，外汇储备增长过快也会对我国国民经济运行产生不利影响，主要表现在：
第一，影响国家宏观调控的有效性。外汇储备持续快速增长，导致央行基础货币被动投放增加，对冲操作压力加大，货币政策主动性减弱，流动性管理更加复杂，维持价格水平长期稳定的难度增加，通货膨胀风险加大，经济运行中的不确定性因素增多。
第二，增加人民币升值压力。国际收支大额顺差一方面使得国内外汇市场外汇供给持续大于需求；另一方面，加强了市场上人民币升值预期，促使机构、企业和个人进一步改变资产结构，减持外汇资产，增持人民币资产，加大了人民币升值压力，并在一定程度上影响我国经济发展的外部环境，增加贸易摩擦。
第三，加大国际资本冲击风险。在跨境资本流动规模日益扩大、流动方式更加复杂的国际环境下，我国持续的国际收支大额顺差，吸引国际资本大量流入。如果未来市场预期发生逆转，将会导致跨境资本集中流出，对我国经济发展造成严重冲击。

2、区域经济发展失衡

区域发展失衡是我国经济非均衡发展的另一个方面。目前，中国31个省市自治区中，最富省份和最穷省份的人均收入差距为13比１；而美国５０个州中，这个比例为２比１；英国１２个郡（或区）和市中，同一比例是１．６８比１。中国人均收入之悬殊、区域发展之失衡，由此可见一斑。
人均收入水平的巨大差距不仅导致了购买力的巨大差距，导致了东部沿海地区房价的畸高，而且也吸引着更多的人到东部沿海地区的大中城市去就业、定居、购房。高收入的背后意味着资源的高度集聚，意味着这些城市会给来此就业和定居的人们提供更多的机会、更多的回报和更高的福利。东部沿海地区快速上涨的房价，吸引了国内外的大量游资。不仅山西的煤老板要斥巨资来北京购房，许多国外资本也绕过中央政府关于限制外资购房的禁令投资上海、北京的房地产。这一方面加剧我国东西部地区之间房价的失衡，另一方面大量资金涌向东部城市的房地产业，又会带来东部城市产业结构的失衡，并进一步加剧我国区域发展的失衡。

3、城乡发展失衡、差距日趋扩大

城乡差别和城乡矛盾是当前我国经济生活中存在的突出矛盾之一。具体来讲，这些差距主要表现在五个方面：一是城乡居民收入差距。改革开放以来，我国城乡居民收入差距经历了一个先缩小后扩大、再缩小再扩大的过程。2004年，在国家采取多种惠农措施的情况下，城乡收入比例仍然维持在3.21∶1，如果把城市居民收入中一些非货币因素，如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内，城乡居民的收入差距可能更高。二是城乡教育差距。城镇高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。特别是，即使在九年义务教育阶段，农村学生辍学、流失现象仍比较严重。三是城乡医疗差距。目前，全国农村合作医疗的覆盖率只有10%左右，90%以上的农民属于自费医疗群体。近几年，由于公共卫生供给短缺，医疗价格大幅度攀升，农村不少地方出现了因病致贫、因病返贫的现象。四是城乡消费差距。从总体上看，目前农村居民的消费水平只相当于上世纪90年代初期城市居民的消费水平，整整落后10年。五是政府公共投入差距，国家财政用于农业的支出占财政支出的比重不断下降。