城镇化是一个国家经济结构、社会结构和生产方式、生活方式的根本性转变，涉及到产业的转型和新产业的成长、城乡的社会结构的全面调整以及庞大的基础设施的建设、资源、环境的支撑以及大量的立法、管理、国民素质提高等方面，它必然是长期的积累和长期发展的渐进式过程。

改革开放以来，我国国民经济持续高速增长及经济全球化等因素带动了我国城镇化快速发展。城镇化推动了我国经济和社会的发展，在一定程度上改善了居民的生活条件。然而，近10年来（“九五”和“十五”期间）我国城镇化脱离了循序渐进的原则，超出了正常的城镇化发展轨道。

自1990年代以来，在我国城镇化的背景、进程方面，主流的观点和主张是：①大多数发展中国家是过度城镇化，而我国是“工业化超过了城镇化，城镇化滞后了”；②我国“农村人口太多，需要尽快解决城乡不合理的二元结构问题”。我国需要实行“快速城镇化”方针；③国际经验：城镇化水平在30%-60%之间是城镇化加速发展阶段。中国正好是处在需要“加速”和可以“加速”的时期。

1．“九五”和“十五”城镇化进程的不断加速

从1980年代至1990年代初，我国城镇化以每年0.6个百分点以上的速度在增长。也就是说，当时每年城镇人口增加在1000万人左右。1993年，全国设市城市达到570个。应该说，这是大发展的结果，也是大发展的态势。1990年代中期，在大规模增加开发区和开发区建设空间失控的同时，大量增加了设市的数量。1993-1996年间是全国设市高潮。

在“九五”计划中，部分省区市已经将大幅度提高城镇化率作为发展战略方向之一了。如果按照国家统计局2003年修订后的数据，1990-1995年间，我国的城镇化水平每年提高0.52-0.53个百分点，而1996-2001年间，我国的城镇化水平每年提高1.43-1.44个百分点。其中，1995年全国城镇化水平29%，1998年城镇化水平接近34%。这三年每年增加1.7个以上百分点。也就是说，每年全国城镇人口增加2100万人以上。这样的规模对于城镇就业、产业支撑、城镇基础设施供应以及资源环境有关因素等带来了巨大的压力。2000年全国市镇人口达到4.56亿，城镇化水平达到36.2%。修订后的数据虽然存在争议，但是，1990年代后半期的城镇化速度应该是明显快于前半期。

2001年开始的“十五”计划又强调“随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化的条件已经成熟，要不失时机地实施城镇化战略。”使本来已经高速行驶中的城镇化列车进一步“加速”。在“不失时机”战略的指引下，2000-2005年五年间，城镇人口又由4.56亿增加到5.62亿，增加了1.06亿，每年2100多万人。

“加速”已经高速发展中的城镇化进程，使近十年来特别是“十五”期间，我国城镇化出现了冒进态势。

2．出现相当程度的虚假城镇化和贫困城镇化

我国1亿多农民工和他们的家属没有获得真正意义上的城镇化；根据2000年的五普和2005年的全国1%人口抽样调查数据，我国流动人口分别高达1.21亿人和1.47亿人，占总人口的9.55%和11.26%。我国现阶段的人口流动以进城务工的农村人口或农民工为主体，约占85%以上。据此推算，2005年我国进城务工的农民工数量已高达1.3亿人，约占全国总人口的10%。这群规模巨大的农民丁虽然在统计上已被计算为城镇人口或被城市化了，但他们在户籍上仍是农业人口，也不能享受政府为当地城镇居民所提供的就业、教育、社会保障、医疗卫生等公共服务，显然尚不能算是真正的市民或城镇人口，更不用提他们仍在农村老家的家属了。因而，从城镇化质量的角度来看，我国目前的城镇化水平含有较大的虚假成分。

除了上述提到的1.3亿“农民工”和他们的家属没有被城镇化外，43%的城镇化率也是由于行政区划调整（大量的撤乡并镇）、城镇辖区面积扩大而带来的结果。这些“城镇区域”的产业结构并未转型，缺乏产业支撑力，也基本上没有城镇的基础设施供应，实际上仍然是农村。

城市化水平应该由经济发展水平和就业岗位的增加来决定。超出经济发展与就业增长能力的过快、过高的城市化，并不是由于工业化来推动的，而是由大量的失去土地的农民和人口的失业所造成的，是虚假的城市化和贫困的城市化。

在阿根廷等拉美国家，4.98亿总人口中有3.8亿人居住在城市，城镇化高达75%以上，与经济发达国家相差无几；但是其经济水平只及发达国家的1／4，失业和从事非正规经济的人约占全部劳动力的1／2，超过1／3为贫困人口，其中相当一部分住在“贫民窟”中，有约2000万人流浪街头，出现虚假城市化的“拉美病”。

我国农民工目前一般以非正规就业为主，收入水平低，居住条件简陋，存在“贫困化”现象。据2004年在武汉的典型调查，农民工一般是在工资较低、工作条件较差、就业不稳定、无医疗保险、无社会保障、无升迁机会的城市非正规部门就业，从事城里人不屑干的“脏、累、苦”的工作为主。如在加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业巾，农民工已占从业人员半数以上。农民工大多居住在城市边缘地区的“城中村”、简易房、建筑工棚或地下室等，居住环境简陋恶劣，与“贫民窟”相差无几。在其他一些发达的城市，如南京、杭州，外来人口或农民中有45%的人住在低矮阴暗的工棚或简易房内，在城市郊区边缘地区形成了新的“贫民窟”。

这就是说，在我国也出现了相当规模的过度城镇化。这是现阶段需要努力逐步解决的，更需要防止这种态势的进一步扩大。

3．城镇化的蔓延式发展和空间失控

近年来，在我国城镇化发展过程中，与“人口城镇化”出现大量水分因而城镇化发展质量差形成鲜明对比的是“土地城镇化”的速度过快，城镇发展空间严重失控。这是“冒进式”城镇化的重要表现之一。

改革开放20多年来，与三次城镇化快速发展相对应，城镇建设用地也出现三次大规模扩张。自2001年开始的第三次过度扩张到了空间失控的严重地步。根据建设部门专家的数据，1991-2000年全国城市建设用地，每年平均增加1000km2，2001年在2000 km2以上，2002年上升到3334km2左右。沿海各省市2010年的土地指标在2001年已经用完。根据国土资源部门的数据，在1997-2000年期间，平均每年建设占用耕地为1800 km2；而在2001-2005年期间，该数量已增加至2187km2。因此，在过去10年间，我国各类建设滥占耕地呈现愈演愈烈之势。

冒进式城镇化导致城镇建设用地盲目扩张和无序蔓延，过度侵占了大量的优质耕地。各类建设占用的大多是优质耕地，而开发整理补充的耕地质量大多较差，占优补劣的现象极为严重。2004年度各项建设占用的耕地中，有灌溉设施的占72%；补充耕地中有灌溉设施的仅占34%。建设占用的耕地大多数是平原地区或居民点周围的优质高产良田，有一半以上集中在上海市、北京市、天津市、浙江省、广东省、江苏省、福建省、辽宁省、山东省等9个东部经济发展较快的省市地区；而补充的耕地主要多来自对未利用地的开发，其中大部分是旱地。我国光热水土条件好的地区耕地后备资源缺乏，再加上开发受生态保护的限制，补充耕地尤其是优质耕地的难度越来越大。耕地面积大幅缩减，将会引起我国粮食产量与消费量的缺口逐渐加大，对我国粮食安全构成潜在的威胁。

我国城市人均占地曾经长时期偏低。但10多年来城市人均占地已经很快达到1l0-130m2。这是大多数人均耕地资源比我国多几倍乃至十多倍的欧美发达国家的水平。我国不能按照这个标准进行城镇化。然而，由于城镇土地利用结构的不合理，这个高指标并没有给大部分市民带来生活空间的普遍明显改善。

4．就业岗位的增加和资源和环境的支撑能力不能适应冒进式城镇化

城镇化进程需要与产业结构及其转型的进程相适应。我国这样发展中的大国，取得了20多年的高速和超高速经济增长。今天，我国基础原材料生产规模和部分制造业生产规模已经超过或大幅度超过10多年前世界上的生产大国。这是世界上没有过的奇迹。即使这样，近10年来我国城市的就业形势还是越来越严峻。其原因很简单：产业发展规模无法支撑这种冒进式城镇化对就业岗位极其巨大的需求。即城镇化大大超出了现阶段经济发展和产业的支撑能力。

我国处在工业化的中期阶段，已经拥有庞大的基础原材料产业。经过若干年的快速增长，依靠这些产业的继续扩张来吸纳农村劳动力和农村人口，空间已经不大。这些产业的调整与重构将是一个长期的过程。城镇化和就业岗位的增加越来越依赖第三产业的发展。但是，由于人口基数巨大，每年提高一个百分点的城镇化率，就业岗位就要求增加800-1000万。第三产业的发展空间也很难持续提供这么多的就业岗位。近年来，我国城市就业问题突出，表明城镇化速度和规模已经超出了产业发展及其规模的支撑能力。

众多的资源型城市的存在是我国产业结构的长期特点之一。据2002年的初步统计，全国有110个资源型城市，估计2030年将达到200个左右。这些资源型城市多数是有生命周期的，在今后某个时期将出现资源枯竭，城市规模不但不可能大幅度扩大，且会逐步缩小，少数还会衰亡。而人口城镇化的过程一般是不能逆转的。

经济全球化对城镇化过程的推动作用也将会逐步减弱。过去这些年，我国经济国际化的发展过程十分迅猛，特别是外商投资的大量进入成为许多地区快速城镇化的一个主要因素。然而今后，外资不可能持续地成为城镇化发展的主要动力，外部市场对于城镇化的作用会下降。

近年来的出现的城镇就业问题，表明城镇化速度和规模超出了产业发展及其规模的支撑能力。有人以为“工业化超过了城镇化，城镇化滞后了”的主要理由是我国三次产业的产值比重中第一产业已经下降到10%左右。但是，在评价我国工业化发展进程时，不应该做出过高的估计，因为从三次产业的就业比重来看，第一产业仍然占45%。这表明我国的工业化程度仍然有限，实现产业结构的根本转型还需要很长的时间。虽然从主观上希望尽快解决城乡不合理的“二元结构”，城镇化速度越快越好，但快速大规模城镇化的实际障碍已经突显。

城镇基础设施供应以及资源、环境等，无法适应和匹配。城市要求大规模的电力、优质的能源和大型的集中水源作为支撑，人均能耗、水耗以及垃圾集中排放量都要比农村大得多。目前，我国大部分城市缺水，大部分饮用水源受到污染。垃圾围城现象突出，无害化处理率很低。近十年来，虽然各级政府在给排水、环保等城市基础设施方面的投资逐年增加，但资源和环境的缺口并没有相应缩小。这从另一个角度表明，我国城镇化的速度过快，背离了循序渐进的原则。

5．各国城镇化大都经历了漫长的历史过程

各国城镇化大都经历了漫长的历史过程。城镇化率从20%提高到40%，英国经历了120年（1720-1840），法国100年（1800-1900），德国80年（1785-1865），美国40年（1860-1900），苏联30年（1920-1950），日本30年（1925-955），中国22年（1981-2003）。苏联和日本在城镇化率增加方面是比较快的，除了在城镇化从20%发展到40%这个期间的总人口比我们国家现阶段少很多以外，他们都不是传统的农业大国也是一个重要因素。发达国家在达到40%的城镇化率后，又经历了50多年、100多年的发展和积累，到今天达到70%-80%的城镇化水平（率）。

上述国家在城镇化的快速发展阶段，总人口规模小。而我国现阶段13亿人口。城镇化率提高所要求的新增就业岗位比发达国家相应进程的要求高出10多倍到几十倍。城镇化率达到40%的主要发达国家，他们当时全国的人口数是：英国0.267亿（1840年），法国0.4068亿（1900年），德国0.4315亿（1865年），美国0.7599亿（1900），苏联1.1209亿（1950年），日本0.8831亿（1955年）。我国2003年城镇化率达到40%，全国人口12.84亿。也就是说，如果各国都在这个基础上增加一个百分点，那么城镇人口的增加规模：中国是英国的48倍，法国的32倍，德国的30倍，美国的17倍，苏联的11倍，日本的15倍。它们当时每增加一个百分点城镇化率需要提供就业岗位量仅仅是我国今天的几分之一、几十分之一。

欧美主要资本主义国家城市化水平（城市化率）的起步阶段平均每年增加只有0.16-0.24个百分点，加速阶段每年增加也仅达0.30-0.52个百分点。欧美各国城镇化的进程值得人们认真的总结。了解它们这些国家城镇化的背景、驱动因素和进程，再比照我国今天的具体国情，可以清楚大大超过它们的发展速度是不可能的。

6．中国需要循序渐进和资源节约型的城镇化

6.1城镇化速度不能很快

上述已经强调，城镇化是一个国家经济结构、社会结构和生产方式、生活方式的根本性转变，必然是长期的积累和长期发展的渐进式过程。何谓渐进式发展城镇化？就是根据城镇产业的吸纳能力，基础设施的支撑能力，资源环境的承载能力，城镇管理水平提高的程度，逐步提高我国的城镇化水平。

总结以往城镇化进程的问题，有利于人们确定今后合理的城镇化率。城镇化发展质量的提高需要长时期的努力。体现社会财富的城市在公用设施以及“软件”建设各方面要赶上发达国家的程度，对于人口特别众多的我国，难度是可以想象的。

根据前几年有关专家的计算，今后城镇化率按年均增长1个百分点预测，2020年将达到57%，城镇总人口8.28亿。年均增加城镇人口1811万人。农村人口只有6.22亿了。他们还计算了在每年增加一个百分点的城镇化率下城市发展的巨大压力。根据上述分析和总结，年均增长一个百分点已经不是“压力”问题，而是不可能了。

与此同时，不同区域的城镇化发展速度应该有所差异。各地区在编制国民经济和社会发展规划以及土地利用规划、城镇体系规划和城市总体规划时，应因地制宜，制定符合各地实际的发展目标，不能在城镇化率和有关城镇发展指标方面进行盲目攀比。

6.2城镇人均占地必须实行低指标

我国城镇人均综合用地标准应该符合国情。我国不能走美国和澳大利亚等国那样蔓延式城镇化发展道路。2000年，中国的人均耕地只有世界平均水平的47%，是澳大利亚的1/30，加拿大的1/19，俄罗斯的1/9，美国的1/8。近年来，这个比例在进一步下降。

1980年代末，我国人均可持续发展财富（衡量可持续发展能力）为下列国家的比例：澳大利亚的不到1%，日本的1.2%，美国的1.6%，韩国的5.4%，巴西的14.0%。“财富”包含三个因子：人力资本、物质资本和自然资源。这是世界银行当时的数据。当然，现在中国人均可持续发展财富当然成10倍地增加了。即便如此，我国可持续发展能力还是相对处于较低水平。当然这个计算指标能够在多大程度上说明对城镇化进程的影响，还需要深入分析研究。

东京、香港等城市的经验值得人们宣传和参考。东京、香港均采用高密度、集约型发展道路。东京，作为日本的首都和国际大都市，虽然承担国家政治功能和国际性机构服务的功能，其人均用地也才只有78.7m2。香港特别行政区的土地总面积1068km2，760多万人，地形多山，城市建设用地大约210km2，人均建设用地才35m2。而在这样的标准下，它们依然保持了很高的生活质量和居住环境水平，是世界上最有竞争力的城市。那种认为用地不气派，城市就没有竞争力，就不能改善居民的生活条件的决策者和规划者，需要转变理念和标准。建议以人均60-100m2作为我国城镇综合用地的适宜区间。需要根据人口、经济密度和人均耕地等指标在全国范围内划分若干大区并确定它们的适宜控制指标。

6.3在稳妥推进城镇化的同时建设好广大农村

实现城乡协调发展和共同富裕的目标；一方面是通过提高城镇化水平，扩大城镇就业岗位来吸收农村剩余劳动力，使更多的农村人口享受城市文明；另一方面，是要通过发展农村经济，同时建设好广大的农村，改善农村生产和生活条件，提高农民的教育水平来缩小城乡差异。走健康城镇化与新农村建设相结合的道路是我国最适宜的选择。鉴于我国农村人口基数巨大、城镇化与耕地保护矛盾突出，城镇人口就业压力巨大，资源环境承载力已接近饱和的基本国情，城镇化率的目标不一定非要像发达国家一样达到70%-80%或更高。

也许，我国城镇化的进程需要与整个社会主义初级阶段相适应。即使我国建成了发达的现代社会，城镇化是否能够或者说是否应该达到发达国家的比例，也是值得我们长期关注的。

6.4一定要实行资源节约型的城镇化原则

在城镇化的资源占用和人均资源消耗方面，中国无法效仿西方发达国家!也就是说，在我国，在社会发展的资源占用方面，相对于当今发达的西方国家，永远要过相对节俭的日子，即使到了高度现代化之时。

各个不同区域还应该有很大的区别。考虑这种差别，划分大区域的原则是：产业规模和产业结构演进的速度，经济全球化的规模和发展潜力以及在全国功能区划中的地位（是否优化开发或者重点开发，或者是限制开发以及禁止开发）。那些产业规模大且演进升级快的地区，或是优化开发或者重点开发的地区，城镇化发展的速度和规模当然可以比较快。

我国的城镇化需要严格按照循序渐进的原则，采取资源节约型的发展模式，走一条“高密度、高效率、节约型、现代化”的中国特色的城镇化道路。为了实施这样的发展道路，需要对我国城镇化的进程、标准、指标体系、规模结构、区域差异，城乡关系等方面进行进一步长期的跟踪和研究。

（作者系中国科学院地理科学与资源科学研究所研究员、中国科学院院士）